W Sejmie o przyszłości powiatów

Jeszcze w tym tygodniu Komitet Stały Rady Ministrów zajmie się projektem ustawy Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji „O poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego”. Resort chce zmniejszenia liczby jednostek samorządu terytorialnego oraz redukcji zatrudnienia w instytucjach samorządowych. Likwidacji powiatów chce Związek Gmin Wiejskich i Ruch Palikota.

W dniu 16.05.2013r. w Sejmie, z inicjatywy Klubu Parlamentarnego PSL, odbyła się debata samorządowa z udziałem ponad 200 zaproszonych samorządowców z całej Polski. W debacie głos zabierali przedstawiciele Parlamentu Europejskiego i Parlamentu Polskiego, a także przedstawiciele rządu (minister gospodarki, wiceminister w MRR, wiceminister rolnictwa, dyrektor departamentu finansów samorządowych w ministerstwie finansów, przedstawiciele innych resortów). Samorządy poszczególnych szczebli reprezentowali: województwa – marszałek województwa świętokrzyskiego, powiaty – starosta przasnyski, gminy- wójt gminy Długosiodło.

Starosta przasnyski Zenon Szczepankowski reprezentujący polskie powiaty,  bronił znaczenia powiatów dla rozwoju gospodarczego Polski, podkreślając jednocześnie, że rola powiatów może stać się bardziej pozytywna, jeśli wyzwania stojące przed tym szczeblem samorządów zostaną zauważone przez Rząd i Parlament.

Oto obszerne fragmenty wystąpienia naszego starosty Zenona Szczepankowskiego
w Sejmie RP:

(…) Skoncentruję się na trzech wyzwaniach systemowych i to takich, które można rozwiązać bez pogłębienia deficytu finansów publicznych i z korzyścią dla obywateli. Sprostanie tym wezwaniom łączy się z rozwiązaniem szeregu problemów, wcale nie takich trudnych, ale wymagających zauważenia.

Wyzwanie I - perspektywiczne

Powiat jako lokalny katalizator innowacji społecznej i rozwoju.
Umiejscowienie powiatów w lokalnej strukturze zarządzania publicznego daje tym samorządom szczególne predyspozycje do kreowania, inspirowania i ułatwiania rozwoju lokalnego, aktywizacji i tworzenia obszarów innowacji społecznej.

Powiaty są w stanie, poprzez nowoczesny system kształcenia, zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego, system opieki zdrowotnej i socjalnej, sprawny mechanizm usług prawnych i administracyjnych, a także poprzez wspieranie rozwoju gospodarczego, opiekę nad zachowaniem środowiska naturalnego i uczestnictwo w rozwoju energetyki odnawialnej, stać się bardzo pożytecznym uczestnikiem procesów rozwojowych i innowacyjnych.

Problemem jest :
a) nieuzasadnione prawne ograniczenie kompetencji powiatów,
b) nadmierne rozproszenie i przez to niespójność zarządzania,
c) nieuczciwe zasady konkurencji w systemie wykonywania zadań publicznych.

Ad. a) Nie ma uzasadnienia dla prawnej blokady uczestnictwa powiatów w spółkach działających w obszarze zadań publicznych, na chwilę obecną takie samo stanowisko prezentuje Rząd, co dobrze wróży rozpoczętym procesom zmiany systemowej. Jednak z tymi zmianami należy pójść krok dalej. Samorządy wszystkich szczebli powinny mieć prawo wykonywania usług obecnie zastrzeżonych dla przedsiębiorstw  państwowych. Dla zobrazowania znaczenia takiego rozwiązania dla tempa rozwoju gospodarczego posłużę się przykładem: Państwowa spółka energetyczna nie chce doprowadzić infrastruktury do utworzonej przez powiat strefy gospodarczej, gdyż marża ze sprzedaży  medium nie wyrówna kosztów inwestycji w ciągu 10 lat. Tymczasem infrastruktura państwowego monopolisty jest niezbędna do lokalizacji fabryki, która da samorządowi i społeczności lokalnej wielokrotnie większe korzyści finansowe w ciągu roku, niż koszt  budowy wrażliwego fragmentu infrastruktury. Powiatowi opłaciłoby się pobudować fragment tej instalacji we własnym zakresie, bo jego rachunek ekonomiczny opiera się na zupełnie innych podstawach. Niestety, nie może tego zrobić w zgodzie z obecnym stanem prawnym, pomimo obliczalnych wielkich korzyści zarówno dla jakości rynku pracy, jak i dla finansów samorządowych.
Jeśli konkurencji w tym obszarze nie psują monopole państwowe, to dlaczego miałyby ją zepsuć samorządy powiatowe? Nawet uczestnictwo samorządów lokalnych w innowacyjnych klastrach w zakresie logistyki, przygotowania kadr i infrastruktury nie byłoby złamaniem zdrowych zasad konkurencji.

Ad.b) Nadmierne rozproszenie i niespójność zarządzania dotyczy głównie obszaru bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Wyłączenie służb, inspekcji z administracji zespolonej powiatu sprawia, że cały ten obszar wyłączony zarazem został z obywatelskiej kontroli poprzez nadzór demokratycznie wybranych przedstawicieli w miejscu ich działania. W praktyce służby, inspekcje same sobie stawiają zadania i same się z tych zadań wewnętrznie rozliczają bez względu na potrzeby i ocenę społeczeństwa. Ocena równa się więc samoocenie i nie sposób żeby była inna niż bardzo dobra. Tymczasem reforma zarządzania obszarem bezpieczeństwa powinna iść w odwrotną stronę. Zamiast alienacji służb, inspekcji i straży od społeczeństwa, należy je poddać demokratycznej kontroli i zadaniowaniu. Dla poprawy skuteczności, sprawności i spójności zarządzania obszarem, w zarząd administracyjny starostów powinny przejść sądy rejonowe. Ten poziom sądownictwa nie powinien być likwidowany, lecz poddany mechanizmom zdrowej konkurencji. Sprawność działania sądów jest jednym z najważniejszych warunków uwolnienia procesów gospodarczych.
Spójne i efektywne zarządzanie ochroną środowiska naturalnego może być realizowane w największym stopniu przez powiaty. Powiaty dysponują odpowiednim potencjałem kadrowym i organizacyjnym, aby optymalnie wykorzystać gromadzone na rzecz ochrony środowiska fundusze.  Dotychczasowe rozproszenie i oddalenie środków od lokalnych potrzeb przynosi nieuzasadnione straty finansowe i środowiskowe.
Dodatkowo koordynacja zadań środowiskowych i przepływu środków finansowych przez samorządy powiatowe poprawiłaby standardy współpracy pomiędzy gminami, powiatami i województwami.

Ad.c) Konkurencja w wykonywaniu zadań publicznych jest tak samo ważna jak konkurencja w gospodarce. Spełnia ona swoje zadanie jeśli jest uczciwa, nie podszyta protekcją. Większość zadań powiatowych mogą wypełniać wybrani przez starostwa w drodze przetargów firmy operatorskie. Dzisiaj nie ma podstaw prawnych do takiej realizacji budżetów zadaniowych.
Istnieje jednak nieuczciwa konkurencja instytucji rządowych w stosunku do samorządowych i prywatnych.
Polega ona na tym, że rząd wykonując często takie same zadania, jak samorząd czy przedsiębiorca prywatny, staje się sędzią we własnej sprawie. Główną genezą niedoborów finansowych w służbie zdrowia, czy oświacie jest nieszczelność systemu i reguł, wypracowywana przez rząd dla ochrony instytucji własnych. Dlatego żadna klinika, uczelnia, czy szkoła nie powinna mieć organu założycielskiego w postaci instytucji rządowej, gdyż priorytetem  rządu jest układanie uczciwych reguł. Nie jest to możliwe jeśli zakup usług, z pieniędzy publicznych, następuje z instytucji własnych i obcych. Tym pierwszym rząd zawsze będzie skłonny płacić więcej za taką samą usługę. Jeśli ktoś nie wierzy, że tak to działa, to może porównać cenę tej samej procedury wykonywanej w klinice podległej ministerstwu i w szpitalu powiatowym, albo cenę wykształcenia ucznia tej samej specjalności w szkole resortowej i samorządowej. Różnica będzie kilkukrotna. Do czego prowadzą takie rozwiązania nie trudno wywnioskować – do powrotu monopolu państwa na wielu odcinkach usług społecznych. Skutkiem jest natomiast drastyczny niedobór np. lekarzy  specjalistów i idący w ślad za tym wzrost cen pracy, ograniczona dostępność, rosnące drastycznie koszty. Nie ma w tym nic zaskakującego, wszak kiedy państwo miało monopol na produkcję papieru, to też go brakowało i był drogi.

Wyzwanie II

Usprawnienie obsługi administracyjnej obywateli.
Motywowana, chociażby wyborami, administracja samorządowa stała się w ostatnich latach grzeczna, ukłonna i życzliwa dla petentów. Pomimo tego obywatele rzadko wyrażają się o niej pozytywnie. Negatywne oceny nie wynikają z usytuowania obiektywnego urzędników w machinie aparatu przymusu państwa. Tę rolę urzędów ludzie rozumieją i akceptują. Powszechną irytację naszych mieszkańców wzbudzają decyzje urzędników, które nie służą dobrze ani naszej państwowości, ani środowisku naturalnemu, ani petentowi, ani nikomu i niczemu.
Problemem, niestety odwiecznym, są nieracjonalne przepisy prawne lub ich obowiązujące interpretacje. Przepisy te czynią z Polski państwo powszechnie uznawane za represyjne, a nie przyjazne.

Przytoczę tylko niektóre, powszechnie znane, przykłady dotyczące administracji powiatowej, jako że poprawę trzeba zacząć od siebie.

a) W starostwie wydawana jest decyzja, za którą kilkuzłotową opłatę administracyjną, należy uiścić w kasie urzędu miasta zlokalizowanej na drugim końcu stolicy powiatu. Koszty operacyjne dokonania takiej opłaty często wielokrotnie przewyższają samą opłatę. Od lat postulujemy usprawnienie, aby opłatę administracyjną brał ten urząd, który ponosi koszty operacji, w miejscu wydania decyzji. Wielkość tej opłaty mógłby określać samorząd, a nie rząd. Ludzie zaakceptują nawet podwyższenie stawek opłat, tak aby na zmianie nie straciły budżety miast powiatowych. I tak będzie to dla obywateli taniej i wygodniej zważywszy na czas i koszty podróżowania tysięcy obywateli do kas miejskich.

b) Starostwo nakłada karę na rolnika, który wyciął krzaki przy drodze gminnej, aby móc przejechać szerokim kombajnem do swojego pola. Kwota kary 200 tys. zł w imię ochrony środowiska, nie z powodu skargi właściciela, bo zarządca drogi jest zadowolony z wycinki. Komornik licytuje gospodarstwo. Sąsiad, który doniósł i pilnował, aby kara była nałożona zgodnie z obowiązującym prawem ma krótkotrwałą satysfakcję, ale tylko on. Urzędnik starostwa, SKO, w końcu sędzia, nie śpi po nocach, bo ma poczucie, że rolnikowi z nakazu prawa zrobiono wielką krzywdę. Jednak taki był  obowiązek prawny.  Kto takie prawo proponuje i uchwala? Jeśli samorząd widzi potrzebę ochrony jakichś cennych drzew, krzewów, obszarów cennych przyrodniczo, to powinien to zawrzeć w uchwale organu stanowiącego samorządu. Ich zniszczenie mogłoby podlegać karze nawet surowej. Ale pisanie zezwoleń, obmierzanie, albo karanie za wycięcie świerka ozdobnego, który był piękny przez 15 lat po posadzeniu, a obecnie zagraża domowi, jest represją nieuzasadnioną i kreuje niepotrzebne koszty również dla urzędu.

c) Przetrzymywanie rzeczy znalezionych i ich sprzedaż przetargowa najwcześniej po 6,5 latach od przyjęcia do przechowania – to kolejny absurd prawny najnowszego pochodzenia. Gdyby podatnicy wiedzieli ile wydaje się na takie, nikomu nie potrzebne, działania powiatu jeszcze raźniej wołali by o likwidację urzędów. A można tu z pełnym uzasadnieniem zastosować zasadę z prawa rzymskiego de minimis non curat lex ((łac.) prawo nie troszczy się o drobiazgi). Regulamin postępowania z rzeczami uchwali rada powiatu, i zrobi to w sposób bardziej zoptymalizowany niż rząd.
Większość takich spraw mógłby uregulować samorząd prawem miejscowym. Rząd i Parlament mógłby w tym czasie zająć się większymi i trudniejszymi regulacjami , np. tzw. trójpakiem energetycznym. Opóźnienie w uchwaleniu prawa energetycznego powoduje bankructwa firm, które zainwestowały setki milionów w OZE. Za nimi dochody tracą tysiące rolników.

Wyzwanie III

Zrównoważone finanse powiatów.
Jest to wyzwanie i problem powiatów od początku ich istnienia. Kiedy powoływano powiaty 15 lat temu Polska była w niełatwej sytuacji budżetowej, dlatego przekazano powiatom zadania za cenę nawet 2-3 krotnie niższą niż wykonywano je w systemie resortowym. Przykładem jest chociażby subwencja oświatowa  dla szkół zawodowych, gdzie wagę 3 w kolejnych latach zmniejszono do wagi 0,15, teraz podwyższono do 0,19, ale jest to i tak ponad 3- krotna różnica w finansowaniu na ucznia. Dodatkowo zdjęto powiatom wagę wiejską, pomimo, że powiaty, tak samo jak gminy muszą płacić nauczycielom dodatek wiejski i mieszkaniowy.

Obszarów odpowiedzialności nałożonych na powiaty z założeniem zerowego finansowania jest więcej. Największym z nich jest opieka zdrowotna. Powiaty począwszy od nadzoru nad szpitalami po koordynację pracy aptek w dni wolne od pracy, ponoszą narzucone przez ustawodawcę wielkie koszty nie mając po stronie dochodów na te cele nawet jednej złotówki. Nie da się więc tu udowodnić proporcjonalności środków finansowych do zadań zapisanej w konstytucji.  
Ministerstwo Zdrowia mówi przekształćcie szpitale w spółki, a będziecie mieli mniejsze koszty. Może tak, ale też nie zerowe. Ponadto w sytuacji, kiedy najdroższe kliniki, finansowane z tego samego NFZ pozostają w gestii ministerstw, które układają reguły dla rozdziału wspólnych pieniędzy, to tak jak byśmy usiedli do stolika i postawili prawie cały swój majątek w grze z konkurentami, o których wiemy, że mają znaczone karty. Na taką grę decydujemy się tylko w sytuacji bezalternatywnej. Czasami ci ze znaczonymi kartami pozwalają wygrać, aby zachęcić następnych do stolika, ale to jest niebezpieczne.

Na początku powiedziałem, że nie będę wnosił postulatów pogłębiających deficyt finansów publicznych. Dlatego proponuję, aby na zarządzanie obszarem służby zdrowia przeznaczyć systemowo, na podstawie algorytmu, tylko te pieniądze, które państwo przeznacza na oddłużenia szpitali, sławne plany A i B psujące system i demoralizujące. Powiaty jako zarządcy opłacani nie dopuszczą do zadłużeń. Nie można natomiast wymagać dobrej pracy za darmo i to przez dziesięciolecia. Praca bez zapłaty najczęściej kosztuje najdrożej.
Problemem do rozwiązania w zakresie finansów powiatów jest wiodąca filozofia ustawy o finansach samorządowych, która istotną część dochodów powiatów sytuuje w całkowitej odrębności od zadań. Gdzie indziej są dochody, a gdzie indziej zadania.

Dochody z PIT i CIT zastąpiły wcześniej przekazywaną subwencję drogową oraz dotację na utrzymanie PUP i zadań realizowanych przez PCPR-y. Najwięcej dróg, bezrobotnych i rodzin potrzebujących pomocy jest w powiatach rolniczych. Ale obszar rolnictwa jest ustawowo zwolniony z jakichkolwiek podatków na rzecz powiatów. Dlatego bieda i brak nadwyżki operacyjnej w powiatach rolniczych jest zaplanowana ustawowo, niezależnie od wielkości powiatów, ilości gmin i tym podobnym pseudo argumentom  zwolenników likwidacji powiatów.

Skoro jednak polityka podatkowa wobec rolnictwa ma swoje uzasadnienie dla obniżania cen żywności, tzn. że z tej polityki korzystają wszyscy mieszkańcy Polski. Zasadnym i sprawiedliwym, zatem, byłoby połączenie wszystkich funduszy wyrównawczych gmin, powiatów i województw w jeden fundusz i podział subwencji wyrównawczej z uwzględnieniem sytuacji powiatów ziemskich. Taki podział dawałby powiatom udział we wzroście gospodarczym. Obecnie wszyscy korzystają ze wzrostu PKB tylko nie powiaty ziemskie.

Skoro mogę się wypowiedzieć w Sejmie RP, to chciałbym jeszcze o jednej sprawie nadmienić, również bez kosztów dla budżetu państwa.
Jeśli powiat w imię walki z bezrobociem stworzy strefę gospodarczą, czy inkubator przedsiębiorczości, na własnym terenie, to podatek od nieruchomości, budowanych urządzeń, inwestycji niech będzie przychodem powiatu. Obecnie mamy drastyczną nierówność podmiotów. Największy problem jest z drogami wewnętrznymi, których powierzchnia może liczyć hektary. Gmina płaci taki podatek sobie i może to zbilansować. Powiat zaś musi płacić gminie, na co oczywiście powiatów nie stać. Dlatego walka powiatów z bezrobociem jest nieskuteczna. Tym podatkiem jesteśmy całkowicie zablokowani. W rezultacie nie ma go ani gmina, ani powiat, bo takie przedsięwzięcia powiatowe nie powstają. Zmiana prawa w tym zakresie uruchomi lawinę inicjatyw powiatowych, które diametralnie zmniejszą rozmiary bezrobocia, zwiększą dochody gmin, powiatów, województw i państwa. (…)