Polska wobec przyszłej Polityki Rolnej UE

Polityka rolna w państwach członkowskich Unii Europejskiej jest realizowana prawie wyłącznie poprzez Wspólną Politykę Rolną (WPR). Można wskazać kilka przyczyn tak szerokich kompetencji Wspólnoty w tym obszarze interwencji publicznej. Pierwszą są uwarunkowania historyczne – WPR jest jedną z pierwszych polityk wspólnotowych, określoną w Traktacie Rzymskim w 1957 r., głównie w odpowiedzi na problemy z zapewnieniem ciągłości dostaw żywności wskutek zniszczeń wojennych. Równie ważny jest stosunkowo duży stopień ingerencji  tej polityki w mechanizmy rynkowe, co oznacza, że wspólnotowe regulacje i  o ważniejsze, wspólnotowe finansowanie stanowią gwarancję równych warunków konkurencji na jednolitym rynku UE. Ten motyw zyskał szczególnie na znaczeniu w toku kolejnych rozszerzeń UE o mniej zamożne państwa z Europy Południowej, a następnie Wschodniej. Wspólna Polityka Rolna wnosi także wkład w spójność ekonomiczną i polityczną, zwłaszcza w sytuacji dużego zróżnicowania UE pod względem poziomu ogólnego rozwoju.

Poszerzenie funkcji

W czasie swojej długiej historii WPR podlegała stopniowej ewolucji. W ślad za zmieniającymi się oczekiwaniami publicznymi i innymi uwarunkowaniami, zarówno unijnymi (m.in. kolejne rozszerzenia), jak i międzynarodowymi (m.in. zobowiązania w ramach Światowej Organizacji Handlu – WTO), nastąpiło rozszerzenie zakresu kompetencji, celów i instrumentów tej polityki. W 2003 r., tuż przed akcesją Polski i innych państw Europy Środkowej, istotnie przeorientowano WPR, odchodząc od działań bezpośrednio wspierających opłacalność produkcji rolnej na rzecz wspierania dochodów w sposób niezależny od decyzji produkcyjnych rolników (tzw. oddzielenie wsparcia od produkcji). Wzmocniono także tzw. II filar tej polityki, obejmujący wsparcie rozwoju obszarów wiejskich.

Już po akcesji do UE Polska uczestniczyła w kolejnych reformach dotyczących poszczególnych sektorów produkcji: owoców i warzyw (2004 r.), cukru (2006r.), wina (2007 r.). Stosunkowo dużych dostosowań dokonano w 2008 r. w ramach tzw. przeglądu reformy z 2003 r. (health-check), przygotowując rolnictwo UE do silniejszej konkurencji na globalnym rynku i do realizacji nowych zadań publicznych związanych z takimi wyzwaniami jak zmiany klimatu, utrata bioróżnorodności czy też malejące zasoby wody. Ówczesne rozstrzygnięcia, a także towarzysząca im debata publiczna pokazały, że funkcji rolnictwa UE i WPR nie można dziś ograniczać do ich tradycyjnych zadań związanych z bezpieczeństwem żywnościowym i rozwojem obszarów wiejskich. W centrum tej debaty jest pojęcie wielofunkcyjności produkcji rolnej i obszarów wiejskich związanej z zarządzaniem dużą częścią zasobów środowiskowych i ich szczególnym miejscem w przestrzeni społeczno-gospodarczej UE.

Poczynione w 2008 r. ustalenia co do kształtu WPR do 2013 r. są traktowane także jako początek debaty o jej konstrukcji w kolejnej perspektywie finansowej UE. Debata ta jest prowadzona zarówno na poziomie eksperckim, jak i politycznym, w ramach Rady Ministrów Unii Europejskiej ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Zarówno w czasie prezydencji francuskiej (druga połowa 2008 r.), jak i czeskiej (pierwsza połowa 2009 r.) intensywna dyskusja w ramach tej Rady ujawniła dużą zbieżność stanowisk państw członkowskich w wielu istotnych kwestiach związanych z przyszłością polityki rolnej. Trzeba jednak pamiętać, że WPR jest także elementem debaty o przyszłości budżetu UE, głównie ze względu na fakt, że zagospodarowuje dużą jego część (44% w 2008 r.) i w znaczącym stopniu (choć mniejszym niż polityka spójności) odpowiada za efekt redystrybucji dochodów między bogatymi a mniej zamożnymi państwami członkowskimi UE. Poziom wspólnotowego finansowania WPR zależeć więc może nie tylko od potrzeb zidentyfikowanych w samym jej obszarze, ale także od stopnia ich spójności z innymi, często nowymi priorytetami wspólnotowymi, takimi jak polityka klimatyczna czy energetyczna.

Stanowisko Polski

Polska aktywnie uczestniczy w tej debacie, zwracając uwagę na specyfikę uwarunkowań swojego sektora wsi i rolnictwa, ale także odwołując się do wymiaru wspólnotowego i globalnego docelowych rozstrzygnięć. Oficjalne stanowisko rządu RP w tym zakresie zostało wypracowane w pierwszej połowie 2009 r. w toku konsultacji eksperckich, międzyresortowych oraz społecznych, i ostatecznie przyjęte przez Radę Ministrów 12 czerwca 2009 r.

////  Dzięki reformom z ostatnich lat WPR stała się polityką nowoczesną, o dużym potencjale adaptacyjnym do nowych wspólnotowych wyzwań, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i realizacji celów Strategii Lizbońskiej.  ////

W stanowisku zwraca się uwagę na znaczenie dotychczasowej WPR, w szczególności dla procesu integracji europejskiej oraz realizacji wielu celów wspólnotowych wykraczających poza tradycyjnie pojmowane funkcje rolnictwa.

Dzięki reformom z ostatnich lat WPR stała się polityką nowoczesną, o dużym potencjale adaptacyjnym do nowych wspólnotowych wyzwań, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i realizacji celów Strategii Lizbońskiej. Także po 2013 r. Wspólna Polityka Rolna powinna odgrywać kluczową rolę w Unii Europejskiej w zapewnieniu: bezpieczeństwa żywnościowego, zrównoważonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, równych warunków konkurencji na jednolitym rynku rolnym oraz silnej pozycji konkurencyjnej UE na globalnym rynku żywnościowym.

Aby zapewnić skuteczność WPR w realizacji powyższych zadań w przyszłości, kolejne zmiany tej polityki powinny:
- zachować w pełni jej wspólnotowy charakter, w szczególności w wymiarze finansowym, gwarantując tym samym równe warunki konkurencji na jednolitym rynku UE;
- powiązać poziom i alokację wsparcia finansowego  poszczególnych działań, w tym płatności bezpośrednich, z aktualnymi i przyszłymi celami, co wymaga m.in. odejścia od przestarzałych i nieuzasadnionych w obecnej sytuacji historycznych pułapów płatności  bezpośrednich, które odzwierciedlają poziom produkcji rolnej poszczególnych państw członkowskich sprzed kilkunastu lat;
- ograniczyć koszty wdrożeniowe po stronie instytucji  UE i państw członkowskich, co wymaga dalszego uproszenia tej polityki. Przyszła WPR musi być zrozumiała dla rolników, a także dla podatników, i bez jej znacznego uproszczenia nie będzie to możliwe.

Rozszerzenie zakresu celów WPR o nowe wyzwania, przy zachowaniu większości dotychczas realizowanych zadań, wymagać będzie odpowiedniego finansowania wspólnotowego tej polityki po 2013 r. co najmniej na obecnym poziomie. Zwiększenie współfinansowania z budżetów krajowych opóźniłoby proces spójności gospodarczej we Wspólnocie, zmuszając mniej zamożne państwa członkowskie do zwiększenia krajowych wydatków publicznych w celu zapewnienia równych warunków konkurencji dla ich sektorów rolnych na jednolitym rynku lub też do rezygnacji z korzyści ekonomicznych związanych z konkurowaniem na równych zasadach w tym obszarze.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, niezbędne jest zachowanie dotychczasowej struktury WPR, tj. wszystkich trzech elementów obecnej polityki: wspólnej organizacji rynków, systemu płatności bezpośrednich oraz polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Interwencja jest konieczna

W związku z otwieraniem się rynku wspólnotowego na konkurencję zewnętrzną, a także ze względu na rosnącą niestabilność międzynarodowych rynków rolnych, niezasadne byłoby dalsze ograniczanie interwencji rynkowej w prawodawstwie wspólnotowym. Mechanizmy interwencji także w przyszłości powinny stabilizować rynkowe warunki produkcji, współdecydując w ten sposób o bezpieczeństwie żywnościowym UE i wkładzie w globalne bezpieczeństwo żywnościowe. Zasadne jest jednak silniejsze uwzględnienie w przyszłej WPR działań promocyjnych (zarówno na rynku UE, jak i na rynkach międzynarodowych), a także zaawansowanych instrumentów zarządzania ryzykiem i kryzysami w rolnictwie. Dalsza ewolucja I filaru WPR powinna obejmować także problem odpowiednich nawyków żywieniowych wśród poszczególnych grup konsumenckich czy też pomocy żywnościowej dla osób najuboższych.

Cały tekst ukazał się w Pomorskim Przeglądzie Gospodarczym.